MigasReview, Jakarta – Pengajuan revisi UU Migas No. 22/2001 sudah sejak lama dilakukan, bahkan sebelum Mahkamah Konstitusi (MK) menyatakan BP Migas inkonstitusional pada 13 November 2012. Keputusan itu malah makin memperlambat pembahasan revisi tersebut. Meskipun Komisi VII DPR-RI menyatakan optimismenya bahwa revisis ini bisa selesai pada 2014, namun mengingat saat ini adalah tahun politik menjelang pemilu, banyak juga yang menilai, tugas revisi itu akan dilimpahkan ke Komisi VII periode berikutnya.

Menurut Guru Besar Hukum Internasional Fakultas Hukum Universitas Indonesia Hikmahanto Juwana, tarik ulur pembahasan revisi UU Migas dan situasi saling menunggu antara DPR dan pemerintah untuk memulai revisi akan berdampak negatif bagi pelaku industri minyak dan gas (migas). Tanpa ada institusi yang terbentuk oleh UU untuk mengelola sektor migas, terutama hulu, Indonesia menjadi sorotan negara-negara lain dalam menangani konfliknya. Hal ini juga dapat membuat investor enggan berinvestasi.

Berikut perbincangannya saat ditemui MigasReview.com di kantornya, beberapa waktu lalu.

---

Atas dasar apa suatu uu bisa diajukan atau dilakukan revisi?

Setiap UU yang berjalan harus ada evaluasi. Revisi dilakukan karena timbul permasalahan-permasalahan. Setiap ada masalah langsung diselesaikan atau diamandemenkan. Kalau di AS, prosesnya cepat karena anggota dewan tidak terlibat langsung dalam amandemen. Sehingga, begitu ada masalah, anggota dewan membicarakannya dengan drafter UU atau ahlinya untuk diterjemahkan dalam bentuk konsep yang nanti diajukan. Bukan anggota dewan yang menentukan atau membahas kata-kata atau kalimatnya, sebab itu sudah dilakukan secara profesional. Maka, anggota dewan hanya menentukan setuju atau tidak dengan draf itu. Berbeda dengan Indonesia. Harus ada naskah akademis. Terkadang anggota dewan ikut andil dalam penentuan kata-kata atau kalimat walaupun tidak punya pengalaman dan pengetahuan mengenai penyusunan draf karena itu teknis.

Saya sering katakan, bahasa hukum beda dengan bahasa awam. Bahasa hukum itu adalah kata atau kalimat yang membuatnya bisa mengantisipasi bila dipermasalahkan di pengadilan atau di lembaga penyelesaian persengketaan (abitrase). Jadi, sudah paham konsekuensinya. Bukan sekedar pencantuman kata “wajib”, “harus” dan lain sebagainya. Cuma, memang yang jadi masalah di Indonesia, banyak dari sarjana hukum tidak pandai melakukan perancangan peraturan perundang-undangan. Saya akui ada kelemahan di situ. Sehingga, anggota dewan yang bukan orang hukum, ataupun orang hukum tapi tidak mempunyai pengetahuan perancangan, akan mengintervensi, bermain di kata dan kalimat. Ini juga yang menjadikan proses evaluasi memakan waktu lama. Belum lagi ada keinginan tunggu semua permasalahan yang ada, baru dibuat perubahan amandemen yang komprehensif.

Inisiatif untuk melakukan pengajuan draf revisi datang dari dpr atau pemerintah?

Bisa dari keduanya. Menurut UUD 1945, itu dapat dilakukan. Memang dulu, hak inisiatif dari pemerintah, sekarang ditaruh di DPR. Tapi bukan berarti pemerintah tidak bisa melakukan pengajuan. Karena ada pandangan pemerintah menunggu inisiatif DPR, sehingga jadi terkesan saling menunggu. Padahal, yang menjadi korban adalah industri karena akan menimbulkan keengganan investor dengan adanya konflik-konflik yang ada. Meskipun demkian, dalam industri berbasis sumber daya alam, investor akan berupaya masuk dengan mengikuti aturan-aturan yang berlaku. Tapi jika terlalu banyak ego sektoral yang masuk, mereka juga akan mempertimbangkan, bisa dapat apa dengan potensi sumber daya alam yang kian lama semakin berkurang? Sehingga, menurut saya, perlu ada kesadaran dari elite politik dan bangsa ini, bahwa kita jangan terlalu mudah mengubah sistem atau aturan. Kalau tidak hati-hati, dapat diibaratkan hanya pergerakan pendulum yang bergerak bolak-balik, sehingga tidak pernah melihat bagaimana kita membangun suatu sistem. Bila ada kelemahan dari suatu sistem, perbaiki atau benahi, sehingga selalu naik, bukan membahas permasalahan yang lalu-lalu.

Menurut anda bentuk revisi uu migas seperti apa yang diperlukan mengingat nantinya diperlukan suatu institusi untuk mengawasi industri migas?

 Menurut saya, harus disepakati terlebih dahulu rezim kontrak atau rezim izin yang akan digunakan. Kalau ditanya baiknya yang mana, sebenarnya sama saja. Karena, ini ada kaitannya dengan manusia yang menjalankan fungsi-fungsi dari perizinan maupun kontrak tersebut. Bila rezim izin yang digunakan, maka akan mirip seperti di industri mineral dan batubara (minerba) di mana tidak diperlukan suatu institusi sebagai wakil negara karena seolah-olah hubungannya vertikal ketika pemerintah “memberikan” langsung konsesi kepada pelaku usaha. Namun, untuk menjalankan rezim izin belum tentu juga dapat menjamin, hingga sekarang saja masih terdapat masalah-masalah. Sementara, apabila masih ingin menggunakan rezim kontrak, maka institusi seperti Pertamina dulu, ataupun BP Migas dan sekarang SKK Migas tetap dibutuhkan. Artinya, harus ada unit di dalam negara, apakah itu bagian dari negara atau terlepas dari negara tapi bisa dikendalikan oleh negara yang dapat menjalankan fungsi kontraktual dengan pihak kontraktor.

Karena, negara yang punya tanahnya, sedangkan kontraktor hanya penggarap. Hubungan ini yang harus dibuat secara kontraktual. Kenapa saya jelaskan seperti itu? Jangan sampai revisi UU Migas ke depannya kemudian menggunakan sistem kontraktual dan terbentuk pengganti institusi yang ada saat ini. Lalu, tiba-tiba terulang kembali seperti kejadian pada BP Migas oleh MK hanya karena ada inefisiensi, adanya korupsi, kemudian (dinilai) lebih memihak asing. Menurut saya, hal itu jangan dijadikan suatu penyebab kemudian dibubarkan. Seharusnya yang dilakukan adalah orang-orangnya yang menjalankan institusi tersebut diselesaikan permasalahannya. Seperti kasus yang terjadi pada Rudi Rubiandini (mantan Kepala SKK Migas) yang melakukan tindakan korupsi. Apakah institusinya perlu dibubarkan? Contoh, apakah institusi seperti Kepolisian, Kehakiman, ataupun Kejaksaan jika ternyata ada oknum yang melakukan korupsi, kemudian institusi tersebut dibubarkan? Kan aneh. Sehingga, yang perlu ditekankan oknumnya yang diselesaikan, jangan institusinya. Kalaupun institusinya yang tetap dibahas, perlu dilakukan perbaikan dalam konteks implikasi institusi ini terhadap negara seperti apa.

Perbaikan seperti apa yang perlu diperhatikan?

Misalnya, institusi tersebut punya kelemahan. Kontraktor asing merasa dihambat oleh salah satu kementerian yang terkait, misalnya Kementerian Kehutanan. Kemenhut menyatakan, proses pertambangan migas tidak bisa dilakukan karena termasuk dalam kawasan hutan lindung. Maka kontraktor dapat mengatakan bahwa mereka berhubungan dengan pemerintah tanpa melihat apakah itu pemerintah daerah, pemerintah pusat, ataupun kementerian terkait. Mereka bisa melakukan gugatan. Artinya, negara yang digugat. Nah, kalau membicarakan investasi di migas, jumlah yang diinvestasikan sangat besar. Kalau ada gugatan dapat memberikan kerugian yang sangat besar juga.

Bahkan, tidak sekedar kerugian yang nyata dialami, tapi potensi kerugian akan diminta oleh kontraktor. Seperti Pertamina sewaktu melawan gugatan Karaha Bodas sebesar US$50 juta, tapi yang diminta US$267 juta. Kenapa? Mereka menghitung kontrak yang seharusnya terjalin selama 30 tahun. Kalau setahun mereka mendapat keuntungan sekian-sekian. Itu diperhitungkan. Juga, ada hitungan nilai tetap hingga 30 tahun. Kalau sampai gugatan dihadapkan kepada pemerintah, artinya APBN yang bertujuan untuk menyejahterakan rakyat, tapi malah digunakan untuk membayar ganti rugi gugatan-gugatan seperti ini. Oleh karena itu, SKK Migas sekarang, menurut saya, tidak probable untuk pemerintah. Karena harus dibuat independen. Cuma, ketika dibuat independen seperti BP Migas tapi dibubarkan. Sehingga pertanyaannya, apakah institusi yang baru lagi akan dibubarkan lagi tidak?

Lalu harus berbentuk seperti apa institusi tersebut?

Kalau dari keputusan MK, institusi sebagai pengganti BP Migas dikatakan harus dalam bentuk BUMN. Kalau melihat UU BUMN, hanya ada 2 bentuk, persero atau perum. Bila menggunakan persero, potensi untuk dipailitkan juga besar dan tujuannya mencari keuntungan. Negara tidak memiliki peran begitu sudah menjadi saham. Sedangkan perum, peran negara masih ada, tapi fungsi untuk sosial. Menurut saya, itu kurang pas, bila institusi tersebut dalam bentuk BUMN dengan ketentuan UU BUMN. Sementara, bila institusi tersebut dibuat PT kemudian dijadikan BHMN. Waktu itu, rujukan BP Migas menggunakan BHMN universitas, tapi sudah hilang juga, sehingga kurang pas. Maka perlu dibentuk institusi baru. Harus dengan UU. Sekarang yang menjadi perhatian DPR dan pemerintah adalah menentukan apakah institusi ini akan dibentuk dalam satu UU atau dua UU terpisah.

Contohnya, sudah terjadi seperti Pertamina yang terbentuk dari UU 8/1971, Namun undang-undang migasnya dari UU 44/1960, yang menyatakan untuk urusan migas diusahakan oleh perusahaan milik negara. Atau seperti BI. Dalam UU berfungsi sebagai regulator tetapi disebutkan juga sebagai badan hukum, maka bisa bertindak sebagai badan hukum kontraktual. Sehingga, nanti ada institusi tertentu yang terbentuk atas UU, dan yang pasti tidak bisa memakai Pertamina karena sudah milik PT Pertamina, agar menjadi wakil dari negara.

Selanjutnya, menentukan kewenangan apa saja yang dapat dilakukan institusi tersebut. Apakah masih mengikuti UU 22/2001, di mana hulu dan hilir sudah dipisah. Kalau saya lihat, memang harus dipisah karena MK tidak membatalkan keberadaan BPH Migas. Artinya, UU baru ini akan membicarakan mengenai sektor hulu dan harus dibahas siapa yang melakukan penawaran blok migas. Selama ini, pemerintah yang pegang penawaran tersebut, kemudian institusi yang menjalankannya, bisa saja institusi melakukannya (penawaran blok migas). Kemudian, governance yang terkait dengan check and balance yang berlaku dalam institusi ini. Karena kritikan yang ada selama ini, ada institusi (BP Migas/SKK Migas) tapi tidak ada pengawasnya. Maka, dalam UU baru nanti juga perlu dibahas governance terkait dengan pemilihan sumber daya manusianya. Lalu, governance hubungan dengan DPR dan pemerintah. Karena, sewaktu berbentuk BP Migas, posisi kepalanya berada langsung di bawah presiden, maka seakan setara dengan menteri.

Mengapa bukan direktorat jenderal minyak dan gas bumi saja yang dapat menjalankan sebagai pengawas hulu migas? Apakah karena ada pandangan institusi ini menjadi pesaingnya atau mubazir?

Dilihat secara efisiensinya, mungkin bisa. Tapi perlu hati-hati. Kalau dirjen migas yang menandatangani kontrak-kontrak, artinya kalau ada gugatan akan dilimpahkan langsung ke pemerintah. Makanya dibuat terpisah karena secara hukum ada konsenkuensi tanggung jawab. Harus berada di institusi tertentu sehingga jangan sampai negara dibebani. Dulu sewaktu BP Migas terbentuk, banyak kontraktor yang bertanya ‘asetnya BP Migas apa?’ karena mereka berpikir risiko, saat kontrak berjalan, bila terjadi gugatan, apa yang mereka dapatkan atau jaminannya apa?

Artinya, institusi ini perlu memiliki aset? Namun dari mana aset itu bisa dimiliki tapi tanpa membebani negara yang notabene melalui apbn?

Ini juga yang harus disesuaikan dalam pengaturan UU baru nanti, karena dulu pertimbangan 1 persen dari hasil migas yang akan menjadi aset atau operasional institusi tersebut tidak dicantumkan dalam UU 22/2001. BP Migas ibaratnya semacam mendapat warisan suksesi dari Pertamina UU 8/1971. Tapi timbul pertanyaan apakah anggaran Pertamina waktu itu masuk dalam APBN? Ternyata tidak. Namun Pertamina UU 8/1971 tugasnya menyetor pendapatan hasil migas kepada negara masuk ke dalam APBN. Warisan ini yang teruskan ke BP Migas. Sehingga dana BP Migas yang tidak didapatkan dari APBN, ditentukan 1 persen yang harus dikelola dari bagian hasil migas berdasarkan kontrak bagi hasil yang menjadi jatah migas untuk negara sebagai pendapatan negara.

Maka, dalam membuat UU tidak bisa lepas dari sejarah sebelumnya, dan bukan sesuatu yang aneh pengaturan anggaran terpisah dari APBN. Hanya saja dibutuhkan mekanisme pengaturan yang perlu persetujuan dari DPR, seperti BI. Sehingga, perlu ada yang meng-endorse agar tidak jalan sendirian. Termasuk urusan cost recovery, karena ada cost recovery berdasarkan kontrak dan ada yang berdasarkan PP, sehingga ini yang belum terselesaikan, mana yang berlaku. Idealnya, kalau ada PP yang mengatur cost recovery, maka kontrak mengikuti pengaturan dalam PP. Tapi, kontraktor-kontraktor merasa tidak seperti itu karena dulu sudah sepakat sewaktu masih zamannya Pertamina UU 8/1971. Makanya, mereka melakukan cost recovery berdasarkan kontrak. Ini juga harus diatur dalam revisi UU Migas ke depannya.

Apalagi yang perlu diatur dalam UU Migas yang baru nanti?

Pengaturan yang terkait dengan kontrak-kontrak akan berakhir. Agar tidak memunculkan fitnah, saat kontrak berakhir, itu dikembalikan ke pemerintah lalu diserahkan memberikan ke BUMN. Kecuali, bila BUMN tersebut menolak. Masalah yang terjadi belakangan ini, investor atau perusahaan migas begitu sudah mendapatkan suatu blok dan telah menghitung nilai keekonomian dan keuntungan yang bisa mereka dapatkan, akan mempertimbangkan, kenapa harus dilepas? Mereka punya kecenderungan meminta untuk diperpanjang, dan biasanya dengan mengatakan akan berinvestasi lebih besar untuk mengembangkan blok tersebut dengan catatan diperpanjang kontraknya. Bila tidak diperpanjang, mereka tidak mau berinvestasi. Menurut saya, agar UU ini memiliki keberpihakan kepada perusahaan nasional, perlu diatur agar kontrak-kontrak migas yang akan berakhir ditawarkan terlebih dahulu ke perusahaan nasional dalam, hal ini BUMN. Karena, swasta juga ada yang nasional, tapi belum tentu hasilnya bisa menjadi bagian negara. Ini akan jauh lebih baik daripada sistem yang ingin diterapkan atas permintaan sebagian masyarakat, seperti yang terjadi di Venezuela yaitu menasionalisasi seluruh blok. Ini bukan hal sepele. (anovianti muharti)